积极推动节能减排工作是我国缓解资源环境矛盾，加快经济发展方式转变的重要途径。“十一五”期间我国提出单位国内生产总值能耗降低20%、主要污染物排放总量减少10%的约束性指标并基本完成，使节能减排上了一个〉奶ń住！笆二五”期间我国又制定了单位GDP碳排放降低17%和主要污染物减排8%—10%的约束性指标。但目前我国促进节能减排的制度措施存在主要依靠行政性手段、节能减排成本较高等问题，需要及时加以改革完善。
目前节能减排制度存在的主要问题
节能减排主要依靠行政性手段，付出的成本较高
在目前的管理方法下，各级地方政府是节能减排的具体责任和实施主体，造成了目标的落实主要依靠行政性手段的普遍现象。在节能减排工作中，各级政府所拥有的调节手段有很大差别。比如中央政府可以采取全面的财政、税收政策，省级政府也有一定的经济手段，而县市甚至更基层政府，难以运用价格、税费等经济囟危只能主要依靠行政审批新的投资项目、关停并转等行政性措施。另外，由于各地区之间存在发展竞争，如果部分地区提高对节能减排的税费等标准，会降低该地区对投资的吸引力，因此，地方政府也不太愿意采用经济调节手段。与税收、财政和排放标准、规范等经济手段和排放权、排厝ń灰椎仁谐』制相比，行政性手段加大了对企业的直接干预，提高了全社会的节能减排成本，降低了经济运行效率。
层层分解方法分隔了全国统一的市场，影响了产业转移和结构优化调整
各地区采取层层分解的模式，事实上对国内市场进行了分割，影响了区域专业化分工和协作。在这种模式下，每—级行政区域，比如县市、乡镇甚至企业都分配有排放总量约束，由于企业转移并不能伴随排污总量的相应转移，大大增加了产业和企业区域优化调整的难度。比如一个印染厂很难从一个地区迁移到另一个地区，因为在总量减排的背景下，迁入地区一般很难协调出可用的排放总量指标。
各地区发展差异很大，指标层层分解方法很容易对部分地区发展造成约束
我国仍然处于经济增长较快的发展阶段，各地区经济发展阶段差异很大，而且越是较小的区域其差异越大。例如各省的经济增长速度最多相差几个百分点，而县与县之间经济增速可能相差十几个、甚至几十个百分点，因此，越是具体到基层的区域，其节能减排的任务就存在越大的差异性。目前各地区在执行节能减排过程中，往往将节能减排指标层层分解到基层政府，例如县甚至乡镇一级。这就很可能发生部分地区没有节能减排基数或者原有排放基数过小湮侍猓由于跨地区之间的指标调配往往非常困难，导致节能减排成为部分地区制约发展的重要因素。
目前的体制下政府较为注重对大企业和耗能排污大户的监管，容易忽略对小企业和小污染源的监管
由于各地区主要实行污染物总量控制，而高耗能和高污染的主要是少数行业和少数企业，这也导致许多地区注重对重点行业和耗能及排污大企业的监管，经常忽略对小污染源的监管。这一方面造成了许多环保事故，另一方面也造成了大企业和小企业不平等竞争的市场局面，不利于企业正常发展。
进一步完善节能减排制度的政策建议
确立主硪揽渴谐』措施实现节能减排目标的改革方向
虽然我国目前的节能减排管理方法简单有效，但也存在行政干预过多、成本过大等许多问题，甚至还出现一些地区为了完成节能减排指标，在不缺电的情况下拉闸限电等不正常现象。从其他各国的经验看，也主要依靠经济手段和市场化机制实现节能减排任务。因此，从长期看，我国必须确立节能减排工作要转到主要依靠市场化手段和措施的改革方向，争取到“十三五”或“十四五”时期不需要再通过层层分解的方法实现节能减排任务。
中央政府层面积极推动财政税收政策和排放标准的调整
进一步提高污染物排放的税费征收水平和征收力度，同时加大对节能减排研发和技术设备推广应用的财政支持力度。在我们关于企业转型发展问题的调研中，约一半的企业反映节能减排的投入大而收益小，支付的排污费也较少，污染费征收也存在很大的自由度，企业节能减排的动力和压力不足。因此，需要进一步研究适度提高节能减排的税收政策，大力加强征管力度，寄茉蠢用效率低、污染排放大的企业真正付出更大的成本。同时，加大财政支持力度，使从事节能减排研发和推广应用的企业能够得到更大的支持。
结合主体功能区规划，适时修订不同主体功能区的污染物排放标准。节能减排工作需要体现各地区资源环境承载力差别，而最能体现资源环境承载力的就是全国主体功能区规划。2010年《全国主体功能区规划》对不同主体功能区提出了不同的环境政策，例如优化开发区域要实行更严格的污染物排放标准，要严格限制排污许可证的增发，完善排污权乓字贫鹊取Ｓ捎谀壳爸葱械拇蠖嗍污染物排放标准都是在主体功能区规划发布前制定的，因此，需要及时根据《规划》要求，修订并提高现有的污染物排放标准，以标准促进节能减排工作。
选择部分地区进行主要采用市场化方法推动节能减排的改革试点
对节能减排方法的改革应坚持先试点后稳步推进的方法，首先选择少数面积较小的省份，或者地市一级的区域进行主要采用市场化方法推动节能减排的改革试点，在试点地区取消对节能减排任务的层层分解，而主要依靠市场化方法，通过试点地区内部的优化调整，加强节能减排总量的区域内协调实现既定目标。
当前在地方层面要重点推动排放权交易。除了财政和税收政策外，排放权包括碳排放权和污染物排放权交易也是发达国家普遍使用，而且效率很高的一种市场化机制。由于税收政策具有全国统一性，建议目前在各地方重点推动建设排放权交易的机制，通过排放权交易，实现区域内部节能减排的市场化调整。
（作者单位：国务院发展研究中心“中国企业转型发展的大规模调查研究”课题组）来源中国经济新闻网-中国经济时报)
