国务院发展研究中心的一项课题建议，中国应在“十二五”致力建立基于市场的节能减排新机制

最新一份政府工作报告于3月16日公布。国务院总理温家宝表示：“十二五”单位GDP能耗降低目标为16％，单位GDP碳排放降低目标为17％——这意味着，在继续提出节能目标的同时，降低碳排放强度也成为中国社会经济发展一个新的约束性指标。

根据国家统计局发布的报告，中国过去五年单位GDP能耗累计下降19.06％，基本完成此前提出的20％目标。单从数字上看，“十二五”能耗强度下降目标比“十一五”少了足足4个百分点，难度似乎有所降低。但清华大学气候政策中心在其撰写的《2010中国低O发展报告》中称，中国已经挖掘了大量容易挖掘的节能潜力，特别是在“上大压小”、淘汰落后产能等方面，今后的节能减排难度实际上加大了。

多位专家表示，“十一五”期间，中国在节能减排上过于依赖行政手段，减排成为一种负担。节能目标“基本完成”的背后，是沉重的代价。很多高耗能、高排放企业被关闭；河北安平、河南林州等个别地区，甚至不惜采用拉闸限电或停止供暖等极端手段。

正因为此，国务院发展研究中心副主任刘世锦带领的⑻庾樘岢觯骸笆二五”应着重在减排指标设定与分配、任务实现方式，以及考核等方面建立新机制，在公平分配各省排放额度的基础上，允许各省采取灵活多样方式完成减排任务。

“这样的方案，不只是为了实现节能减排目标，更是为了建立市场化的节能减排新机制，让节能减排成为促进技术创新、发展方式转变和经济增长的新动力。”刘世锦说。

“十一五”问题所在

在刘世锦看来，过去五年节能减排难度较大，个别地方出现拉闸限电等现象，并不是因为指标过于严格，而在一定程度上是因为指标设定与分配、任务完成方式和考核N方面存在不足。

“十一五”期间，全国单位GDP能耗下降目标为20％，各省目标均大致按此水平设定。对此，刘世锦及其同事最新完成的“国内减排机制：基本框架设计”报告指出，这在公平性上容易引起争议。一方面，一些经济较发达地区完成节能减排指标相对轻松；另一方面，欠发达的中西部省份处于能耗强度上升的重化工业阶段，节能减排和经济发展的矛盾非常突蟆

2010年，由于单位GDP能耗一度不降反升，宁夏屡次被国家发展改革委列入预警名单。但是，宁夏在节能减排上可谓下了大力气，自治区政府要求完成节能降耗任务“不讲条件、不讲代价、不留后路、不折不扣”，并对工作措施不力、没有完成任务的市、部门和国有企业领导班子实行“一票否决”。

官方数据显示，宁夏最终完成了“十一五”单位GDP能耗下降20％的目标。但其中的艰辛，恐怕只有参与者最为清楚。

例如，石嘴山市的国电大武口发电厂始建于上世纪80年代，一度是宁夏最大的发电厂，其最早的四台机组曾于2000年实现热电联产供热改造，但在2010年全部被关停，为节能减排做出了不小的贡献。

20112月，宁夏发展改革委副主任马忠玉接受《中国投资》杂志专访时道出了苦水：宁夏在节能减排问题上面临窘境，产业结构高度依赖本地资源，且“十二五”时期重化工比重预计超过90％，这就决定了资源能源的加速消耗和污染排放的加速增加，而“十一五”期间宁夏该关停的企业基本已经实现关停，因此“十二五”形势更为严峻。

此外，国务院发展研究中心课题组张永研究员指出，一些地区，比如山西，之所以排放较高，很大程度上是为其他省份提供能源等产品所致，其排放如果完全占用本地额度，也不公平。

2010年9月，国家发展改革委副主任解振华在一次新闻发布会上说，“十一五”节能目标分解时考虑了各地发展情况，比如海南经济总量低，只分配了12％，有些西部地区分配了15％，有些资源性的大省潜力比较大，确定为20％，最大的达到22％。但他承认，“十一五”节能指标分配还是“有些问题”，准备在“十二五”根据各地的资源禀赋、发展水平和技术上的能力。

“十二五”亟需变革

说起来，能耗强度指标和碳排放强度指标具有很强的相关性。在很大程度上，如果单位GDP能耗下降，也意味着单位GDP二氧化碳排放量下降。

鉴于“十一五”节能指标分配存在的问题，刘世锦及其同事提出一套新方案：首先根据“十二五”全国碳排放强度下降目标和预测的GDP数字，估算全国碳排放总额度；然后将这一额度划分N“地区基本排放额度”和“行业排放额度”两部分，分别按各省“人均GDP水平和人口数量”与“行业先进排放标准”，将碳排放额度公平分配给各省。

这里所指的“行业先进标准”，是以目前的“千家企业节能行动”为基础，划定1000家左右重点排放企业，用各行业先进水平的单位产量排放量为标准，确定全国“行业排放额度”，再行分配给各省的重点排放企业。这意-着，欠发达的中西部地区仍然可以发展高载能产业，但需要遵循先进标准。

根据这-方案，上海、北京、天津、浙江、广东等人均GDP较高省份，在“十二五”期间的碳强度下降幅度要明显高于全国17％的目标，而河北、山西、宁夏、四川、贵州等省份则低于全国目标。但即使像上海、北京等看起来减排任务较重的地区，其“十二五”分配的排放额度也要明显高于其“十一五”实际排放量，而且没有任何省份需要将碳排放的绝对量降下来。

科学合理的指环峙浣鼋鍪堑谝徊剑接下来是如何完成指标。“十一五”期间，中国主要依赖行政手段实现节能减排，也因此受到一些批评。

刘世锦等人则建议，今后各省应该既可以通过减少“实际排放量”，也可以通过采取排放权交易与跨省减排合作等灵活方式来完成减排任务，从而实现减排资源在全国范围内的优化配置。

在行政管理体系之下，边际成本相对低的企业虽然容易达到减排要求，但通常不会主动多减排，因为这无法带来利润。在排放交易权这个体系之2，各企业拥有明确的排放指标，如果多减排，则可以在市场上出售获得收益。

中国2学院广州能源所能源战略研究中心主任廖翠萍还对财新《新世纪》记者表示，在同一省份的不同区域内，也需要有制度设计，不搞“一刀切”。她举例说，壳牌与中海油在广东惠州市合资开发的南海石化项目，据说是国内最大的中外合资项目之一，那么惠州的能耗和排放都不可能降下来。2此，惠州是不是可以向别的区域拆借一些排放指标。

此前，天津排放权交易所、上2环境能源交易所和北京产权交易所已经高调表示涉足碳排放权交易，但并无实质性的交易项目产生。多个省份也纷纷提出要建立碳交易所，如广东省发展改革委在上报国家发展改革委的国家低碳省试点工作实施方案中，即提出要建立和完善碳交易所。

不过，广东省发展改革委有关人士接受财新《新世纪》记者采访时称，前述方案尚未得到批复。对于国务院发展研究中心课题组提出的建议，该人士称：“目前还是一份建议，包括碳交易等制度设计，一切都得等国家层面的决策。”

据悉，国务院发展研究中心课题组正与国家发展改革委相关部门合作，以加快推动市场化减排新机制的建立。

刘世锦表示，制度设计有一个过程，他们提出的方案，既可以在全国层面实施，也可以先在一些试点省份实施。但他和同事们希望，即使“十二五”对“十一五”节能减排指标分解办法不进行大的调整，也有必要改变现行考核办法，允许X省通过灵活的减排方式来完成减排任务。